YOUXIUXIANGMU

優(yōu)秀項目

破解“生態(tài)治理”偽裝下的

舉債迷局

——審計揭示某市不顧實際透支生態(tài)與財力雙底線建設“新形象工程”亂象

“形象工程”由來已久，老百姓深惡痛絕。近年來，在全面從嚴治黨和糾治“四風”高壓態(tài)勢下，原先以樓堂館所、景觀工程為主角的“形象工程”大大減少，但一些地方追求“政績”“顯績”的沖動并沒有減弱，在財政吃緊的情況下，巧立名目舉債上馬一些非必要、非急需的項目，這就是所謂的“新形象工程”。與傳統(tǒng)的“形象工程”相比，“新形象工程”往往披著“民生”“生態(tài)治理”“申辦展會”等外衣，隱蔽性、欺騙性和迷惑性更強，更加難以定性，但造成的債務風險、資源浪費等負面影響一點都不小。某審計機關在審計中發(fā)現(xiàn)，A省X市地處H河流域上游，屬于水資源嚴重匱乏地區(qū)，同時地方財力緊張，債務負擔沉重。本應著力破解生態(tài)環(huán)境脆弱和水資源短缺難題，嚴格控制高耗水、高負債項目的建設，然而，該市在兩次申辦某大型展會未成功的情況下，強推建設包括人工湖在內(nèi)的某景觀工程。由于財力不足，項目難以為繼，最終形成“爛尾”，并新增數(shù)億元隱性債務。上述問題以審計重要信息報出后，中央領導作出重要批示，中央紀委國家監(jiān)委立案查處，推動問題整改落實。回顧整個問題的線索挖掘和難點突破，可謂一波三折、迷霧重重，審計組充分發(fā)揮集體智慧，深入開展研究型審計，在一次次的迷茫中走向堅定，鎖定重點，突破層層關口，達成質變。該項目榮獲2024年度全國審計機關優(yōu)秀審計項目一等獎。

在開展A省H河規(guī)劃項目審計中，審計組根據(jù)工作安排延伸審計某工業(yè)園區(qū)，核實園區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)的取用水情況。在調查過程中，審計組發(fā)現(xiàn)了一個令人警覺的問題：該園區(qū)存在違規(guī)排放中水的行為。中水是指工業(yè)廢水經(jīng)過處理后達到一定水質標準，可以再利用的水資源。根據(jù)相關規(guī)定，中水應排入指定區(qū)域或用于綠化灌溉等用途，以實現(xiàn)水資源的循環(huán)利用，減少對環(huán)境的污染。審計人員發(fā)現(xiàn)，該園區(qū)并未按規(guī)定處理中水，而是將其違規(guī)排放。這一問題的發(fā)現(xiàn)源于審計人員與園區(qū)主任的一次座談。在座談中，園區(qū)主任堅稱中水被排入園區(qū)自有濕地，用于綠化灌溉，并反復強調園區(qū)在水資源管理方面的合規(guī)性，尤其是在被問及排水口的具體位置時，顯得異常緊張，甚至試圖轉移話題。這種反常行為引起審計人員的高度警覺。

為了進一步核實情況，審計人員要求被審計單位派人帶領查看排水口的具體位置，并借機支走了園區(qū)主任，以避免其干擾調查工作。通過實地踏查，審計人員追蹤中水的流向，最終發(fā)現(xiàn)中水并未如園區(qū)主任所言排入濕地，而是被直接排入D公園湖中。這一發(fā)現(xiàn)令審計人員大為震驚，因為該公園并非中水的指定排放區(qū)域。這一行為不僅違反了水資源管理的相關規(guī)定，還可能對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成潛在的破壞。

在發(fā)現(xiàn)園區(qū)違規(guī)排放中水的問題后，審計組迅速將審計重點聚焦到D公園景觀工程建設情況。審計人員來到公園大門口，眼前的景象令人疑惑：公園整體處于“半拉子”狀態(tài)，施工現(xiàn)場一片荒涼，既沒有施工人員，也沒有任何施工設備，顯然已停工很久。公園地理位置偏遠，距離市中心將近30公里，門前路還是斷頭路，交通極為不便，人跡罕至。走進公園后，審計人員進一步發(fā)現(xiàn)，在該市水資源匱乏的情況下，公園內(nèi)卻修建了一個規(guī)模巨大的人工湖。這一現(xiàn)象與當?shù)亻L期面臨的水資源短缺問題形成了鮮明對比，不僅浪費了寶貴的水資源，而且可能對生態(tài)環(huán)境造成破壞。這些異?，F(xiàn)象進一步加深了審計組的懷疑。

為了弄清問題的根源，審計組從當?shù)叵嚓P部門調取了D公園景觀工程的基礎資料，并對其進行了反復研究。審計人員發(fā)現(xiàn)，該工程的建設背景十分復雜。盡管X市落選某大型展會的主辦權，但仍堅持以申辦成功為由建設D公園景觀工程，這一行為本身就令人感到不解。此外，審計組還了解到，該景觀工程項目的審批流程存在諸多疑點，資金使用情況也不透明。審計組經(jīng)過深入分析和判斷，認為D公園景觀工程項目雖然不是傳統(tǒng)意義上的樓堂館所，但“事出反常必有妖”，背后一定有一股力量在推動著這一反常項目的實施。

基于以上發(fā)現(xiàn)，審計組組長決定由專人負責，對D公園景觀工程項目進行深入調查，力爭揭開該項目的真面目。

如果一座公園僅僅是存在中水排放且處于停工狀態(tài)，還不足以作為重大問題進行反映。審計組清楚地意識到這一點，決定從政治、政策、項目、資金四個維度開展研究，深入挖掘問題背后的根源，結合初步發(fā)現(xiàn)的證據(jù)尋找解題思路。

在政治層面，黨中央多次要求A省“嚴肅財經(jīng)紀律，把過緊日子的要求落到實處，積極推進H河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，促進水資源節(jié)約集約高效利用”。這一重要指示為審計工作提供了明確的導向，而X市在落實中央精神方面顯然存在偏差，未能將生態(tài)保護和高質量發(fā)展作為首要任務。

在政策層面，國家明確規(guī)定嚴控缺水城市建設人造水面景觀，嚴禁債務沉重地區(qū)建設景觀工程，而X市卻無視政策要求，執(zhí)意推進D公園景觀工程項目，這一行為明顯違背了國家政策初衷。

在項目層面，審計組初步取得了多項關鍵證據(jù)。例如，市領導在決策過程中明確要求“無論如何都要建設該公園”，這一指令直接推動了項目的實施。此外，審計組還掌握了項目建設時間、建設內(nèi)容和建設狀態(tài)等方面的證據(jù)，進一步揭示了項目推進過程中的不合理之處。

在資金層面，審計人員發(fā)現(xiàn)了一個令人震驚的矛盾現(xiàn)象。通常情況下，公園建設資金主要通過舉借一般債券籌集，但D公園景觀工程項目卻以未來收入為擔保舉借了數(shù)億元的專項債券。與此同時，項目還產(chǎn)生了大量拖欠工程款。這一反常現(xiàn)象使審計人員懷疑，該項目可能存在違規(guī)舉債的行為。

基于以上發(fā)現(xiàn)，審計組初步梳理出一個重要觀點：地方政府不顧財力實際，脫離實際“拍腦袋”決策，違規(guī)舉債，斥巨資強推該景觀工程項目，導致建設內(nèi)容脫離實際、違規(guī)取水、項目“爛尾”，最終加重了財政負擔。

在此基礎上，審計組組長召集組內(nèi)成員對問題進行了深入討論。大家一致認為，雖然前期的政治、政策、項目和資金四個維度的研究已經(jīng)較為扎實，但要將該問題作為重大問題上報，還需要進一步明確思路方向，找到一條主線貫穿始終，并在此基礎上挖掘更多證據(jù)，小心求證。例如，該地財政緊張程度到底如何？地方政府是如何脫離實際的？除了債務率，其他財政指標是否也存在問題？違規(guī)舉債的具體細節(jié)是什么？工程建設有哪些內(nèi)容？花了多少錢？各占了多少地？這些問題尚未完全挖掘到位。為此，審計組組長決定帶領組內(nèi)成員再次深入現(xiàn)場進行核實。

通過進一步延伸調查，審計組對公園現(xiàn)場的感性認識逐漸上升為理性認識。一方面，審計組意識到，必須將問題置于黨和國家發(fā)展大局中考量。X市地處H河流域上游，根據(jù)相關規(guī)劃，屬于高原生態(tài)屏障區(qū)和H河重點生態(tài)區(qū)的交匯區(qū)域。同時，X市又是水資源嚴重短缺城市，本應著力破解生態(tài)環(huán)境脆弱和水資源短缺的難題，然而，X市卻反其道而行之，不僅未能有效保護生態(tài)環(huán)境，反而在債務沉重的情況下強行推進D公園景觀工程項目。國務院曾對該地的債務問題進行過通報，并開展專項整治，但該地依然我行我素，這種行為顯然更加讓人不可接受。最終，審計組將審計重點落在債務和取水兩個關鍵點上，形成了“不顧財力強推項目、不顧水資源短缺挖湖”的“兩個不顧實際”的重要觀點。

另一方面，審計組決定重點深挖四類問題，層層深入：關注當?shù)刎斦o張程度，是否有能力承擔如此大規(guī)模建設；關注項目建設環(huán)節(jié)，是否存在違規(guī)舉債、未批先建等程序問題；關注景觀工程建設情況，核實挖湖造景投資金額和占地面積；關注取用水情況，該市水資源短缺的實際情況如何，項目用水來源是否合法，是否存在違規(guī)取水行為。

通過進一步夯實問題表述和證據(jù)支撐，審計組從源頭提升了審計質量和效果，為揭示問題的全貌奠定了堅實基礎。

為了徹底查清事實真相，審計組展開了全面而細致的資料調閱工作，覆蓋了從項目決策、立項、招投標、施工等各個環(huán)節(jié)近八年的原始資料，通過取得X市多年水資源數(shù)據(jù)、建設單位專項債申請報告數(shù)據(jù)、公園實際成本收入數(shù)據(jù)，并進行系統(tǒng)分析，還原了該項目的“前世今生”。該市在嚴重缺水的情況下挖湖，在債務沉重的情況下舉債的雙重突破底線的違規(guī)行為逐漸浮出水面。

一方面，審計組加強對證據(jù)的時間關聯(lián)分析。在水資源短缺的證據(jù)上，國家要求水資源短缺城市要嚴控挖湖造景，審計組雖然取得了市領導多年前決策的證據(jù)，也了解到X市在審計期間屬于缺水城市，但還不確定該市在決策的時候是不是也屬于水資源短缺城市，這就需要將多年前的缺水情況呈現(xiàn)出來，同時除了要找到證據(jù)，還要和領導決策的時間點聯(lián)系起來。于是審計組向以前年度找證據(jù)，從決策時的年份找線索，發(fā)現(xiàn)官方宣傳時提到該市是水資源短缺城市，同時在省里關于節(jié)水型城市建設的官方文件和市水務局文件中找到了同樣說法，表述還是“水資源重度短缺”，而且正是在決策挖湖之前的不長時間內(nèi)。這樣就驗證了決策挖湖取水時，X市正處于水資源嚴重透支短缺的實際。在債務沉重的證據(jù)取得上也是如此，審計組發(fā)現(xiàn)決策前財政部剛剛提示X市地方債務率高，通報后的第二個月，X市就決策斥巨資建設該項目，這樣也就做實了Ｘ市不顧債務沉重實際強推項目的問題。

另一方面，加強了對證據(jù)之間的邏輯關聯(lián)。違規(guī)舉債的證據(jù)是整個問題的難點所在，具有很強的隱蔽性。審計組取得了X市兩次申報某大型展會失敗和舉債申請及批復報告后，判斷該市兩次申辦某大型展會失敗，D公園就不應該以未來營業(yè)收入作為預測進行舉債，實際上如果不舉辦某大型展會，只是作為公園也是可以有收入的，關鍵在于如何否定這個舉債申請。審計組加強了對證據(jù)的邏輯關聯(lián)分析，把未來營業(yè)收入做了細分，發(fā)現(xiàn)其中一項比較蹊蹺，叫作場館租金收入，經(jīng)過詢問當年負責人員，得知取得該項收入的前提是必須成功舉辦某大型展會。該項收入是外省市來投資建展館，某大型展會召開完，參展省市撤出后向外出租場館才會出現(xiàn)的收入。也就是說，這部分收入在當時已經(jīng)申請失敗的情況下，是無法取得的，不能作為未來收入進行預測，因此現(xiàn)有收入預測是虛假的。審計組經(jīng)過計算得出，除去該部分之后的收入將無法覆蓋本息，也就無法成功申請專項債，最終證明了虛假舉債數(shù)億元透支財力的行為存在。

審計組通過取證證明了X市在債務沉重的情況下，違規(guī)舉債透支財力底線，也證明了該市水資源嚴重短缺，項目挖湖造景所用水資源為企業(yè)違規(guī)排放的中水，并計劃引入H河水。雖然被審計單位一直聲稱公園內(nèi)使用的是企業(yè)排放的中水，并沒有按計劃使用H河水，審計組在現(xiàn)場延伸時也未發(fā)現(xiàn)H河取水口，但該公園是否真正取用H河水透支生態(tài)底線，一直是縈繞在審計組全體成員心頭的一個大大的問號。

審計已接近尾聲，能否核實清楚該問題成為本次審計成功與否的最關鍵因素。審計組認為可以再去一次現(xiàn)場查找H河取水口，但前提是要知道取水口的具體位置，因為整個公園占地將近300個足球場，如果是漫無目的地查找，無異于重蹈覆轍，可能還是找不到取水口。為提高效率，審計組加大對X市干支水系流向和歷年衛(wèi)星影像的研究分析力度，在初步鎖定取水口大致位置后，“殺他個回馬槍”，立刻到現(xiàn)場進行核實。

令人欣喜的是，審計人員按照分析得出的位置圖，及時準確地找到了H河取水口。該取水口十分隱蔽，隱藏在地面上一個巨大的鐵板下面，審計人員打開手電從鐵板縫隙中發(fā)現(xiàn)，地下渠道閘門大開，H河水正在源源不斷流向公園，而且未按國家要求計量水量。審計人員趁被審計單位沒反應過來，及時進行了視頻取證。緊接著第二天找來了第三方水量計量公司，準備估算到底取了多少水，但這一天被審計單位已經(jīng)警覺，偷偷關閉了閘門，說沒有取水。在審計人員出具視頻鐵證后，他們才最終承認私自開閘取水。審計人員經(jīng)過努力，終于拼上了審計證據(jù)的最后一塊“拼圖”，使證據(jù)鏈形成閉環(huán)。

至此，審計組將X市罔顧債務負擔沉重、水資源匱乏的實際，嚴重違反財經(jīng)紀律，挖湖取水，投資數(shù)十億元建設景觀工程，因財力不足形成“爛尾”，新增數(shù)億元隱性債務的問題上報，最終被審計重要信息采用，中央領導作出重要批示，中央紀委監(jiān)委立案查處，產(chǎn)生較大反響。

推動整改整治，確保不留問題死角

當?shù)卣J為審計反映的問題客觀、屬實，對所有問題照單全收，全力推動整改，及時成立工作專班，對審計重要信息反映的違規(guī)申請專項債券、挖湖取水、拖欠企業(yè)工程款等問題，逐項研究擬定切實可行的整改措施，建立具體到事、責任到人、落實到位的責任清單，明確時限、掛圖作戰(zhàn)、壓茬推進。針對違規(guī)舉債問題，通過進一步盤活資產(chǎn)資源、公園經(jīng)營性項目收入等多種方式償還專項債券本息，遏制財政風險進一步擴散。針對違規(guī)取水問題，通過市場化方式與水處理公司簽訂供水協(xié)議，并對H河取水口進行封堵。針對拖欠企業(yè)工程款問題，通過清理拖欠企業(yè)賬款專項行動，及時清理拖欠企業(yè)賬款和農(nóng)民工工資。針對項目停工“爛尾”問題，通過科學論證，優(yōu)化功能定位，審慎采取“減、降、留”等方式，核減建設內(nèi)容和資金，有效壓縮工程。同時，結合城市發(fā)展需求，有效盤活違建工程。

推動規(guī)范權力運行，完整準確全面貫徹新發(fā)展理念

在推動整改的基礎上，當?shù)厣钊肫饰鰡栴}產(chǎn)生的原因，主要是地方不顧自身狀況，只顧眼前政績，忽視了可持續(xù)發(fā)展，沒有從根本上處理好高水平保護和高質量發(fā)展的關系。部分領導干部政績觀錯誤、權力觀扭曲、責任心缺失，不按規(guī)律辦事，不按規(guī)矩做事，透支底線，觸碰紅線，不僅造成國家財力和社會資源的巨大浪費，也助長了奢侈浪費的不良風氣。通過整改，對多名領導干部進行嚴肅問責，形成強大震懾，有效推動當?shù)卣暾蚀_、全面貫徹新發(fā)展理念，及時糾正發(fā)展觀和政績觀出現(xiàn)的偏差，規(guī)范權力運行。

推動標本兼治，健全完善體制機制

通過審計，促進當?shù)卣畼淅我匀嗣駷橹行牡陌l(fā)展理念，把為民造福作為最大政績，建立防范糾治政績觀偏差制度，健全防范化解地方債務風險長效機制，阻斷違規(guī)舉債、變相舉債的路徑，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。出臺政府投資管理辦法，從嚴規(guī)范管理政府投資項目。全面梳理當?shù)卮媪繉ｍ梻闆r，加強專項債券的投后管理，防范資金使用問題。扎實開展舉債搞“半拉子工程”“新形象工程”等專項整治，杜絕超財力、超規(guī)模建設項目。通過審計推動完善制度規(guī)定，堵塞管理漏洞，強化作風建設和財經(jīng)紀律剛性約束，使財經(jīng)紀律成為不可碰觸的“高壓線”，為生態(tài)和經(jīng)濟高質量發(fā)展貢獻審計力量和智慧。

來源：《審計案例》2025年第7冊

編輯：付子洋