2019年8月26日公布并于2020年1月1日生效的《中華人民共和國土地管理法》第四十五條確立了為公共利益之需要，實施土地征收的制度。修改后的《中華人民共和國土地管理法》將“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”作為可以征收土地的情形之一，并進一步要求成片開發(fā)應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。2020年11月5日，自然資源部發(fā)布《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》，明確了土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。本文旨在解析《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》的主要內(nèi)容。

一、成片開發(fā)的定義

根據(jù)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》第一條，該標(biāo)準(zhǔn)所稱成片開發(fā)，是指在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進行的綜合性開發(fā)建設(shè)活動。

該定義本身并未對綜合性開發(fā)進行界定，但結(jié)合《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》第三條的規(guī)定，成片開發(fā)至少包含一定比例基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性設(shè)施的開發(fā)建設(shè)。

二、土地征收成片開發(fā)的原則

根據(jù)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》第二條，土地征收成片開發(fā)應(yīng)當(dāng)堅持新發(fā)展理念，以人民為中心，注重保護耕地，注重維護農(nóng)民合法權(quán)益，注重節(jié)約集約用地，注重生態(tài)環(huán)境保護，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

上述原則進一步在《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》的其他條款中得以體現(xiàn)。

三、土地征收成片開發(fā)方案

（一）土地征收成片開發(fā)方案的內(nèi)容

根據(jù)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》第三條，土地征收成片開發(fā)方案應(yīng)包含（1）成片開發(fā)的位置、面積、范圍和基礎(chǔ)設(shè)施條件等基本情況；（2）成片開發(fā)的必要性、主要用途和實現(xiàn)的功能；（3）成片開發(fā)擬安排的建設(shè)項目、開發(fā)時序和年度實施計劃；（4）依據(jù)國土空間規(guī)劃確定的一個完整的土地征收成片開發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例（一般不低于40%）；（5）成片開發(fā)的土地利用效益以及經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益評估。

關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地占比的規(guī)定體現(xiàn)了土地成片開發(fā)的公益性，符合該標(biāo)準(zhǔn)的土地成片發(fā)，能夠向公眾提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及公益設(shè)施。一般理解，該等設(shè)施具有非排他性，能夠為普通公眾所獲取并使用，因此具有公共產(chǎn)品和公益性的特點。該規(guī)定也體現(xiàn)出土地征收成片開發(fā)遵循以人民為中心的原則。

但值得一提的是， 關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地占比，規(guī)定要求為一般不低于40%，各市縣的具體比例由省級人民政府根據(jù)各地情況差異確定，此條規(guī)定給地方政府留下了較大的自由裁量空間。一方面，給各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況定制方案留下了充分的空間，但另一方面，此也可能導(dǎo)致以成片開發(fā)為名，行商業(yè)開發(fā)之實。我們認為，根據(jù)各地的實踐經(jīng)驗，后續(xù)可以考慮制定公益用地的一般占比，并規(guī)定根據(jù)特定因素可以下浮的區(qū)間，并明確最低占比，以維持成片開發(fā)的公益性。

（二）土地征收成片開發(fā)方案的制定及審批

1.  方案制定環(huán)節(jié)重視社會公眾和專家意見

根據(jù)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》第三條，土地征收成片開發(fā)方案由縣級以上人民政府按照當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃組織編制，在編制過程中，應(yīng)當(dāng)充分聽取人大代表、政協(xié)委員、社會公眾和有關(guān)專家學(xué)者的意見。

2.  方案制定環(huán)節(jié)充分保障農(nóng)民權(quán)益

根據(jù)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》第四條，土地征收成片開發(fā)方案應(yīng)當(dāng)充分征求成片開發(fā)范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，并經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意；未經(jīng)集體經(jīng)濟組織的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，不得申請土地征收成片開發(fā)。

上述規(guī)定是土地征收成片開發(fā)的程序性要求，同時也給土地成片開發(fā)設(shè)置了程序性的底線，體現(xiàn)了土地征收成片開發(fā)遵循以人民為中心和注重維護農(nóng)民合法權(quán)益的原則。

此外，上述有關(guān)集體經(jīng)濟組織同意的要求與《中華人民共和國土地管理法》第六十三條關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租的程序一致?？紤]到土地征收成片開發(fā)和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可能存在用地范圍和市場需求的競合，事實上意味著集體經(jīng)濟組織成員將在包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)在內(nèi)的成片開發(fā)與純粹的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之間進行權(quán)衡選擇，這在一定程度上也有利于制約政府濫用成片開發(fā)權(quán)力1。

3.  方案審批環(huán)節(jié)重視專家意見

根據(jù)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》第五條，省級人民政府應(yīng)當(dāng)組織人大代表、政協(xié)委員和土地、規(guī)劃、經(jīng)濟、法律、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面的專家組成專家委員會，對土地征收成片開發(fā)方案的科學(xué)性、必要性進行論證；論證結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案的重要依據(jù)。

專家委員會涵蓋各個領(lǐng)域的專業(yè)人員，能從各個維度對方案的合理性、合法性、必要性、科學(xué)性進行總體把控，能夠保證土地征收成片開發(fā)原則在成片開發(fā)方案上得以落實。

四、土地征收成片開發(fā)方案的禁止性行為

根據(jù)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》第六條，下列情形之一的，不得批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案：（1）涉及占用永久基本農(nóng)田的；（2）市縣區(qū)域內(nèi)存在大量批而未供或者閑置土地的；（3）各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的；（4）已批準(zhǔn)實施的土地征收成片開發(fā)連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實施計劃的。

上述禁止性行為體現(xiàn)了土地征收成片開發(fā)注重保護耕地、注重節(jié)約集約用地、注重生態(tài)環(huán)境保護、促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的原則，但上述規(guī)定仍有部分內(nèi)容較為原則，例如，何為“大量”、“土地利用效率低下”，該等表述并沒有明確的定義或標(biāo)準(zhǔn)，這在實操時既留下了操作的靈活性，但也帶來了權(quán)力濫用的可能。如何做到有效合理地平衡，仍需借助實踐經(jīng)驗對標(biāo)準(zhǔn)加以完善。