廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，建設(shè)需求不高。2013年12月，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，一些村落會(huì)集聚更多人口，一些自然村落會(huì)逐步消亡，這符合村莊演進(jìn)發(fā)展規(guī)律。關(guān)鍵是要做到規(guī)劃先行，哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大，都要經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，不要頭腦發(fā)熱，不顧農(nóng)民意愿，強(qiáng)行撤并村莊，趕農(nóng)民上樓”。編制村莊規(guī)劃，必須立足于村莊發(fā)展基礎(chǔ)，把握演變趨勢(shì)，合理確定有編制需求的村莊，正確理解有條件、有需求的村莊“應(yīng)編盡編”，不盲目追求村莊規(guī)劃編制“全覆蓋”，不要求編制進(jìn)度“齊步走”和成果深度“一刀切”，避免簡(jiǎn)單地定任務(wù)、趕進(jìn)度和層層加碼。

　　因此，《通知》落實(shí)中央一號(hào)文件“分類編制村莊規(guī)劃，可單獨(dú)編制，也可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或若干村莊為單元編制，不需要編制的可在縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中明確通則式管理規(guī)定”要求，明確“多規(guī)合一”改革前已批準(zhǔn)的村莊規(guī)劃，經(jīng)評(píng)估符合要求或補(bǔ)充完善后符合要求的，可繼續(xù)使用。需要重新編制的，聚焦重點(diǎn)發(fā)展村莊，可單獨(dú)編制，也可多村合并編制，或與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃聯(lián)合編制；城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)及邊界處已明確城鎮(zhèn)化任務(wù)的村莊，可納入城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃統(tǒng)籌編制；其他村莊可制定“通則式”規(guī)劃管理規(guī)定。通過(guò)上述方式，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)空間規(guī)劃管理全覆蓋。

　?。ㄈ?qiáng)化鄉(xiāng)村空間設(shè)計(jì)

　　2018年3月，習(xí)近平總書記參加十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議山東代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)鄉(xiāng)村振興健康有序進(jìn)行，規(guī)劃先行、精準(zhǔn)施策、分類推進(jìn)，科學(xué)把握各地差異和特點(diǎn)，注重地域特色，體現(xiàn)鄉(xiāng)土風(fēng)情，特別要保護(hù)好傳統(tǒng)村落、民族村寨、傳統(tǒng)建筑。

　　2022年10月，黨的二十大提出“建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”。其中，重點(diǎn)任務(wù)之一是扎實(shí)穩(wěn)妥實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，主要解決“有新房沒(méi)新村，有新村沒(méi)新貌”問(wèn)題，具體工作包括統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)傳統(tǒng)村落和特色民居，提升鄉(xiāng)村風(fēng)貌等。

　　《通知》深刻領(lǐng)會(huì)上述精神，落實(shí)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有關(guān)要求，按照中央一號(hào)文件“強(qiáng)化鄉(xiāng)村空間設(shè)計(jì)和風(fēng)貌管控”的部署，進(jìn)一步細(xì)化鄉(xiāng)村空間設(shè)計(jì)有關(guān)內(nèi)容。一是因地制宜開(kāi)展空間設(shè)計(jì)，按照全域全要素的要求，從大地景觀、村莊風(fēng)貌、重要建筑等不同層次、不同側(cè)面體現(xiàn)不同村莊的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)各美其美、美美與共的目標(biāo)，杜絕“千村一面”。二是通過(guò)空間設(shè)計(jì)引領(lǐng)空間分布，優(yōu)化土地利用和功能布局，適應(yīng)鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活方式現(xiàn)代化新要求。

　　提高村莊規(guī)劃編制質(zhì)量和實(shí)效——

　　根據(jù)中央一號(hào)文件“加強(qiáng)村莊規(guī)劃編制實(shí)效性、可操作性和執(zhí)行約束力”要求，《通知》圍繞嚴(yán)守底線、注重資源資產(chǎn)調(diào)查、加強(qiáng)安全韌性、強(qiáng)化規(guī)劃與土地政策融合、加強(qiáng)全生命周期管理、強(qiáng)調(diào)農(nóng)民參與和人才培養(yǎng)等方面進(jìn)行了明確，以提高村莊規(guī)劃編制的質(zhì)量和實(shí)效。

　?。ㄒ唬﹪?yán)守底線

　　編制村莊規(guī)劃，引領(lǐng)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)，推進(jìn)全面鄉(xiāng)村振興，重點(diǎn)要統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)系，守住糧食安全、生態(tài)安全底線和歷史文化保護(hù)線，科學(xué)選址建設(shè)空間保障農(nóng)民生命安全，是保障國(guó)家安全健康發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。

　　《通知》強(qiáng)調(diào)，一要守耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)底線。落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)的管控要求，用好政策工具，引導(dǎo)耕地“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”系統(tǒng)連片保護(hù)，并落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線管控要求。二要守歷史保護(hù)底線。在規(guī)劃中明確歷史文化保護(hù)線，歷史文化名村、傳統(tǒng)村落等特色保護(hù)類村莊規(guī)劃編制和實(shí)施應(yīng)將各類遺產(chǎn)保護(hù)利用管理要求統(tǒng)一納入，明確土地利用、空間形態(tài)風(fēng)貌的規(guī)劃管控引導(dǎo)要求，防止搞成“兩張皮”。三要守節(jié)約集約用地底線。在確?？h域村莊建設(shè)邊界規(guī)模不超過(guò)2020年度國(guó)土變更調(diào)查村莊用地規(guī)模的前提下，優(yōu)化細(xì)化村莊建設(shè)邊界，促進(jìn)各類建設(shè)用地高效集聚。

　?。ǘ┳⒅刭Y源資產(chǎn)調(diào)查

　　自然資源部充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)改革優(yōu)勢(shì)，在現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，用好資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)、年度國(guó)土變更調(diào)查、權(quán)屬調(diào)查等相關(guān)成果。同時(shí)，拓展資源資產(chǎn)調(diào)查范圍，將存量作為重要的資源資產(chǎn)，進(jìn)一步摸清潛在存量空間和村莊發(fā)展需求。

　　《通知》強(qiáng)調(diào)，立足本地資源稟賦特點(diǎn)和資產(chǎn)關(guān)系，把握生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類空間的基本格局，了解本村自然資源情況，把握歷史文化內(nèi)涵，找準(zhǔn)本村地域特色和比較優(yōu)勢(shì)。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)安全韌性

　　2023年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求從規(guī)劃和用地保障等方面積極探索，穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2023年8月，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌做好“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)土空間規(guī)劃和用地保障工作的通知》，要求嚴(yán)格按照土地管理法律法規(guī)和國(guó)土空間規(guī)劃（包含村莊規(guī)劃），編制平急功能復(fù)合的國(guó)土空間規(guī)劃，將“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施用地和留白空間統(tǒng)籌納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，嚴(yán)格實(shí)施管理。

　　郊區(qū)規(guī)劃建設(shè)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施，有助于推進(jìn)治理“大城市病”和城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興需要城鄉(xiāng)資源流動(dòng)，帶動(dòng)鄉(xiāng)村有效流量空間，通過(guò)流量帶來(lái)效益，形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

　　《通知》有關(guān)“平急兩用”的內(nèi)容，主要包括兩個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。強(qiáng)調(diào)要結(jié)合縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃合理確定鄉(xiāng)村社區(qū)健康安全單元，劃定災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控區(qū)域。二是突出重點(diǎn)。銜接縣域安全應(yīng)急的公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，提升鄉(xiāng)村地區(qū)安全韌性。其中，超大特大城市周邊鄉(xiāng)村地區(qū)要確定“平急兩用”重點(diǎn)區(qū)域，結(jié)合村莊規(guī)劃明確“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的功能轉(zhuǎn)換和用途管制要求。

　?。ㄋ模?qiáng)化規(guī)劃與土地政策融合

　　隨著鄉(xiāng)村振興快速推進(jìn)，各地在規(guī)劃和土地政策融合方面開(kāi)展了一些探索。如廣西、貴州探索村莊建設(shè)用地規(guī)模在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊之間騰挪，盤活存量資源，滿足不同發(fā)展階段、不同發(fā)展訴求的村莊對(duì)空間資源的不同需求；江蘇探索在縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃中預(yù)留部分規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，未來(lái)結(jié)合項(xiàng)目落地落圖，以應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村項(xiàng)目急、小、快，且部分選址有特殊要求須遠(yuǎn)離村鎮(zhèn)居民點(diǎn)等問(wèn)題；浙江探索通過(guò)村莊規(guī)劃引導(dǎo)全域土地綜合整治，優(yōu)化整合永久基本農(nóng)田、村莊建設(shè)邊界等空間。

　　《通知》在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上重點(diǎn)解決三方面問(wèn)題：一是解決發(fā)展彈性問(wèn)題，提出在縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中預(yù)留一定比例建設(shè)用地規(guī)模，用于滿足確需在村莊建設(shè)邊界外實(shí)施的文化旅游設(shè)施、農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄰避設(shè)施等項(xiàng)目的落地需求。二是解決規(guī)劃可操作性問(wèn)題，提出用好全域土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、主體功能區(qū)等政策工具，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局和形態(tài)，確保建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)空間集約高效、生態(tài)空間穩(wěn)定安全。三是解決規(guī)劃效能問(wèn)題，提出鼓勵(lì)探索建設(shè)用地兼容和農(nóng)業(yè)生態(tài)空間復(fù)合利用模式，提高空間資源的利用效率。

　?。ㄎ澹┘訌?qiáng)全生命周期管理

　　村莊規(guī)劃編制和實(shí)施，涉及發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、交通、水利等多個(gè)部門，需要強(qiáng)有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，確保規(guī)劃意圖有效落地實(shí)施。但目前有的地方?jīng)]有建立村莊規(guī)劃編制實(shí)施的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，有的雖已建立，但部門間配合協(xié)同不好、信息共享不夠，未能有效發(fā)揮作用。另外，從國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施情況看，鄉(xiāng)村一級(jí)對(duì)此重視不夠，需要進(jìn)一步提高國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)字化管理整體水平，提升基層治理能力，提高村莊規(guī)劃編制、審批、實(shí)施和管理效能。

　　為此，《通知》強(qiáng)調(diào)從三方面加強(qiáng)管理：一要健全保障機(jī)制，建立政府領(lǐng)導(dǎo)、自然資源主管部門統(tǒng)籌、相關(guān)部門協(xié)同、村民和集體組織全程參與的規(guī)劃編制和實(shí)施保障機(jī)制，提高鄉(xiāng)村建設(shè)和治理的實(shí)效。二要完善政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)和規(guī)范鄉(xiāng)村地區(qū)用途管制，做好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證核發(fā)，優(yōu)化鄉(xiāng)村用地辦理程序，完善地方相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和政策規(guī)則。三要用好信息化手段，將村莊規(guī)劃成果及時(shí)納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，并結(jié)合年度國(guó)土變更調(diào)查等開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施體檢評(píng)估，推動(dòng)建立村莊規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督的全周期管理工作機(jī)制。

　?。?qiáng)調(diào)農(nóng)民參與和人才培養(yǎng)

　　村莊規(guī)劃有別于城市規(guī)劃的地方在于，村莊規(guī)劃的實(shí)施是農(nóng)民主導(dǎo)，村民的意愿對(duì)于規(guī)劃的實(shí)施至關(guān)重要。《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)引導(dǎo)農(nóng)民參與規(guī)劃作了具體要求，凸顯其重要性。自然資源部也多次強(qiáng)調(diào)，在村莊規(guī)劃編制過(guò)程中強(qiáng)化村民主體和村黨組織、村民委員會(huì)的主導(dǎo)作用，積極想辦法引導(dǎo)農(nóng)民參與。但從實(shí)踐看，引導(dǎo)農(nóng)民參與村莊規(guī)劃工作做得不夠，效果一般。

　　《通知》按照“發(fā)動(dòng)農(nóng)民參與＋專業(yè)技術(shù)人員賦能＋在地規(guī)劃人才培養(yǎng)”的思路，鼓勵(lì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與規(guī)劃、實(shí)施規(guī)劃的積極性。一是講清楚規(guī)劃是什么。要求村莊規(guī)劃采取農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，講清編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃的意義和主要內(nèi)容，讓基層干部和農(nóng)民群眾對(duì)村莊規(guī)劃有基本了解。二是發(fā)揮能人鄉(xiāng)賢的作用。要有效發(fā)揮村級(jí)組織作用，動(dòng)員村民參與村莊規(guī)劃編制，引導(dǎo)農(nóng)村致富帶頭人、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、外出務(wù)工經(jīng)商人員等獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，增強(qiáng)村莊規(guī)劃的針對(duì)性和可實(shí)施性。三是加強(qiáng)在地規(guī)劃人才的培養(yǎng)。建立鄉(xiāng)村責(zé)任規(guī)劃師制度，完善注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師繼續(xù)教育內(nèi)容，探索將城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位和規(guī)劃師下鄉(xiāng)開(kāi)展公益服務(wù)編制村莊規(guī)劃，作為單位業(yè)績(jī)考核和規(guī)劃師職稱評(píng)定的加分項(xiàng)，積極培養(yǎng)在地規(guī)劃人才。

　　為了便于農(nóng)民參與，《通知》還鼓勵(lì)豐富村莊規(guī)劃成果的表達(dá)方式，可以制作直觀易懂的版本，讓農(nóng)民看得懂、好操作、能監(jiān)督。

　　下一步，自然資源部將按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，堅(jiān)持和深化“多規(guī)合一”改革，按照高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平治理的要求，不斷健全完善國(guó)土空間規(guī)劃體系，指導(dǎo)地方編制能用、好用、管用的“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，為鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村等黨和國(guó)家重大戰(zhàn)略的落地見(jiàn)效提供空間保障。自然資源部也將進(jìn)一步協(xié)同中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等部門，更好地在鄉(xiāng)村全面振興中，增強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)效能，發(fā)揮部門合力，共同推動(dòng)工作。